Lokalne spotkania o budżecie gminnym

Iwona Raszeja-Ossowska dla Witryny Wiejskiej
21 czerwca 2013

Wzrasta zainteresowanie obywateli udziałem w podejmowaniu decyzji dotyczących sołectw czy gmin. Swoistą karierę zrobiło w ostatnich latach pojęcie „partycypacji społecznej”, a wraz z nim pojęcie „budżetu partycypacyjnego”.

Poniższy tekst dostarcza podstawowej wiedzy dotyczącej tego, czym jest budżet gminny, kto go realnie planuje i kto jest odpowiedzialny za jego realizację.

Uwzględnia także temat udziału mieszkańców w planowaniu gminnych wydatków, w tym kwestie tzw. budżetu partycypacyjnego.

Co to jest budżet jednostki samorządu terytorialnego?

Budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego (JST). Jest podstawowym planem finansowym. Ma charakter dyrektywny tj. obowiązkowy w zakresie realizacji dochodów i wydatków.

Uchwalany jest przez organ stanowiący JST, zwykle na okres roczny w formie aktu prawa miejscowego. Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Budżet należy traktować także, jako podstawowy instrument realizacji celów polityki jednostki. Pełni on rolę kreatora lokalnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej.

Uchwalenie budżetu oraz dokonywanie w nim zmian jest uprawnieniem organu stanowiącego samorządu zgodnie z ustawowo określoną procedurą. Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należą do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy (czyli wójta/ starosty). W przygotowaniu budżetu JST organ wykonawczy jest samodzielny i nie podlega wpływom innych organów (np. w formie wytycznych, wskazówek i zaleceń), w tym także organu stanowiącego.

Beneficjentami wydatków budżetowych JST są mieszkańcy danej gminy/ powiatu/ województwa oraz podmioty prowadzące na danym terenie działalność gospodarczą oraz działalność społecznie użyteczną.

Skąd się biorą pieniądze w kasie samorządu?

Dochody samorządowe obejmują:

dochody własne,
subwencje ogólne,
dotacje celowe z budżetu państwa,
środki pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi,
środki pochodzące z budżetu UE,
inne środki określone w odrębnych przepisach.

W przypadku udziałów w podatkach państwowych są one zależne od sumy dochodów państwa z tych tytułów. Samorządy nie mają bezpośredniego wypływu na określanie ich poziomu. Mogą one natomiast zachęcać samorządy do takiej polityki, która przyczyniać może się do maksymalizacji dochodów podatkowych z terenu JST (CIT i PIT).

W ramach sposobu naliczania subwencji istotne znaczenie mają wystanadaryzowane (na bazie wybranych wskaźników) poziomy świadczenia usług publicznych.

Istotne znaczenie dla dochodów samorządu ma podatek od nieruchomości, który spośród dochodów własnych jest najbardziej znaczącą pozycją w kwocie ogólnej.

Podstawowym obszarem, w którym możliwe jest korzystanie przez gminę ze swobody kształtowania swoich dochodów budżetowych jest stanowienie przez rady gmin zwolnień i ulg w podatkach i opłatach lokalnych.

Źródłem dochodów gminy może być także samoopodatkowanie się mieszkańców. W tym celu ustawodawca przewiduje instrument demokracji bezpośredniej -referendum, mające w tym przypadku charakter obligatoryjny.

Samorządy cieszą się dużą swobodą w zakresie wydatków związanych z realizacją zadań własnych, w tym:

wydatków na cele inwestycyjne, związane często z zaciągnięciem kredytu przez samorząd,
wydatków bieżących (zwłaszcza płace i ich pochodne – stanowią ponad 50 %),
wydatków ze środków bezzwrotnych z pomocy zagranicznej,
dotacji dla podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie nastawionych na zysk (np. organizacje pozarządowe).

Istnienie wolnych kwot w budżetach JST uzależnione jest od poziomu obciążenia zadaniami obowiązkowymi, poziomu dochodów własnych i możliwości zadłużania się JST.

Wpływ obywateli na kształt budżetu samorządu

Swoboda w zakresie dochodów i przychodów, a więc możliwość realnego wpływu obywateli na kształt budżetu samorządowego, dotyczy:

poziomu czynszów i dzierżawy, najmu, użytkowania wieczystego oraz sprzedaży składników majątkowych gminy (w tym nieruchomości),
cennika usług komunalnych, których ustalanie leży w gestii JST,
wpływów z podatków i opłat lokalnych oraz opłat za usługi administracyjne, grzywny,
kary, mandaty,
pozycji kredytów zaciąganych przez JST,
udzielanych poręczeń i gwarancji.

Swoboda w zakresie określania dochodów i przychodów nie dotyczy:

dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej oraz zadania własne zlecone ustawami,
udziału w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa,
subwencji przekazywanych z budżetu państwa (część oświatowa, rekompensująca, część wyrównawcza), obliczanej na podstawie zobiektywizowanych parametrów.

W zakresie wydatków i rozchodów swoboda wydatkowania, a zatem i potencjalne możliwości wpływu obywateli, dotyczą:

wydatków osobowych i majątkowych jednostek budżetowych, w tym na wynagrodzenia pracowników i ich pochodne, zakup wyposażenia,
wydatków inwestycyjnych,
dotacji przedmiotowych dla jednostek pozabudżetowych oraz podmiotowych przekazywanych przez JST,
zakupu usług,
obsługi kredytów i pożyczek JST,
subwencji z budżetu państwa.

Samorządy korzystają z subwencji, tj. formy bezzwrotnego i bezwarunkowego transferu środków finansowych z budżetu państwa do jednostek samorządu terytorialnego w celu uzupełnienia dochodów własnych. O sposobie wykorzystania tych środków decydują samodzielnie organy stanowiące JST. Subwencja określana, jako ogólna oznacza m.in. możliwość przeznaczenia jej na cele określone przez te organy. Nie ma prawnej konieczności finansowania zadań, które wynikają z nazwy subwencji. Są one sposobem określenia jej wielkości, a nie nakazem kierunku wydatkowania.

Nie dotyczą:

dotacji celowych (przedmiotowe i podmiotowe) otrzymanych z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej oraz zadania własne zlecone ustawami,
świadczeń społecznych (na podstawie ustaw, z dotacji).

Czy wydatki i dochody zaplanowane na początku roku mogą się zmienić?

Budżet JST jest w ciągu roku wielokrotnie zmieniany i jest to dopuszczalne przez prawo. Gdy zwiększa się np. wysokość subwencji lub dotacji uzyskiwanych z budżetu państwa, czy dochody własne uzyskiwane przez samorząd, to umożliwia przeprowadzenie zmian również po stronie wydatków. Możliwe jest też wprowadzenie do budżetu nowych zadań finansowanych z pieniędzy, jako rezerwa budżetowa lub zaoszczędzonych podczas realizacji innych zadań.

Kto jest odpowiedzialny za wykonanie budżetu?

Wykonawcą budżetu jest organ wykonawczy samorządu. Przedstawia on organowi stanowiącemu sprawozdanie z wykonania budżetu. Sprawozdanie roczne podlega ocenie radnych i opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej ( instytucja, która kontroluje finanse samorządów). Ocena ta jest podstawą udzielenia – bądź nie- absolutorium.

Angażowanie mieszkańców w prace nad budżetem

Angażowanie mieszkańców w prace nad budżetem jest zgodne z obowiązującym w Polsce prawem. Sami obywatele mają wiele kanałów dostępu do procesu budżetowego.

Należą do nich:

rada – jako organ uchwalający i oceniający budżet może kierować się społecznymi postulatami w zakresie zmian (w ramach uregulowań ustawowych, rada tworzyć może ciała doradcze, składające się z przedstawicieli obywateli),
komisje rady – stanowią wyspecjalizowane ciała rady, bezpośrednio stykające się z materią określonych wpływów i wydatków oraz będące przedmiotem oddziaływania obywateli i ich organizacji; mogą tworzyć ciała doradcze, składające się z przedstawicieli obywateli,
organ wykonawczy – może tworzyć ciała doradcze, składające się z przedstawicieli obywateli,
radni – mają ustawowy obowiązek utrzymywani więzi z mieszkańcami wspólnoty samorządowej i przedstawiania ich postulatów, leży to zresztą w ich interesie (reelekcja); podstawową formą są spotkania z mieszkańcami, przyjmowanie skarg i wniosków, udział w posiedzeniach gremiów organizacji społecznych itp.,
urząd gminy – wydziały urzędu gminy i pojedynczy urzędnicy samorządowi współpracują z obywatelami i ich organizacjami, odbierają ich postulaty, często nawet utożsamiają się z nimi; pozostają w bardzo bliskich związkach z organem wykonawczym, co umożliwia im kształtowanie poglądów decydentów,
ciała doradcze – ogólne i branżowe ciała powoływane na podstawie ustaw wymienionych w kolejnych punktach (rada zatrudnienia, wspólne zespoły opiniodawczo-doradcze organów administracji publicznej i organizacji pozarządowych, rada oświatowa), jak i w drodze swobodnej decyzji zarządu czy rady (na ogólnej podstawie kompetencyjnej),
procedury konsultacyjne – przewidziane przez różne ustawy, ze zróżnicowanym kręgiem adresatów (np. ekologia, zagospodarowanie przestrzenne, rynek pracy, gospodarka),
media lokalne – stanowiące kanał artykulacji postulatów różnych środowisk; ich zaletą jest stosunkowo szeroki zasięg społeczny; nie posiadają uprawnień formalnych w procesie budżetowym (choć pewne uprawnienia w zakresie żądania informacji zawiera prawo prasowe) oraz raczej niskie kompetencje merytoryczne w zakresie spraw budżetowych.

Budżet partycypacyjny

Co to jest budżet partycypacyjny?

Partycypacja to inaczej współuczestniczenie. Dzięki budżetowi partycypacyjnemu mieszkańcy gminy, dzielnicy, wsi lub osiedla mogą uczestniczyć w projektowaniu lokalnych wydatków. Władze oddają pewną część budżetu do dyspozycji mieszkańcom, którzy sami decydują, na co przeznaczyć pieniądze. Robią to poprzez:

uczestniczenie w określaniu najpilniejszych wydatków,
składanie własnych propozycji
większą rolę w kontroli wydatków publicznych.

W odróżnieniu od konsultacji społecznych, w wypadku budżetu partycypacyjnego decyzje podjęte przez mieszkańców są wiążące. Jest wiele różnych modeli takiego tworzenia budżetu. W każdym z nich zakres bezpośredniego wpływu mieszkańców jest różny. Jednak najważniejsze to umożliwienie mieszkańcom zabrania głosu.

Wprowadzenie budżetu partycypacyjnego jest zgodne z obowiązującym w Polsce prawem. Mieści się w jego ramach, jako „umowa społeczna” zawierana między mieszkańcami i radnymi. Radni mogą określić kwotę wydzieloną z ogólnego budżetu takiej jednostki, która zostanie przeznaczona zgodnie z wolą mieszkańców wyrażoną w otwartym głosowaniu. Procedura podejmowania decyzji może być elastycznie dostosowana do lokalnych warunków, tak aby mogła wyłonić te propozycje mieszkańców, które mają największe poparcie społeczne i mogą zostać wpisane do budżetu.

Rysunek 1. Uczestnicy partycypacji

Źródło: Kłębowski W., Budżet partycypacyjny. Krótka instrukcja obsługi, Instytut Obywatelski, Warszawa 2013.

Budżet partycypacyjny jest specyficzną metodą służącą zaangażowaniu ludzi do współtworzenia budżetu związanego z obszarem, który dotyczy ich bezpośrednio. Skala przedsięwzięcia może być bardzo różna: od ustalania budżetu całego miasta i jego priorytetów, po stworzenie listy i hierarchii wydatków wewnątrz jakiejś instytucji lub programu dotyczącego konkretnej grupy osób. Przebieg całego spotkania również zależy od jego wielkości. W przypadku dużych spotkań dotyczących tworzenia budżetu dla sporego obszaru często osobami bezpośrednio podejmującymi decyzje są reprezentacji poszczególnych grup obywateli. Z kolei, gdy zakres działań jest niewielki w procesie biorą udział wszystkie osoby bezpośrednio zaangażowane w sprawę.

BUDŻET PARTYCYPACYJNY

Potrzeby	· ustalenie priorytetów inwestycji lub dokładnej listy wydatków w ramach budżetu określonej instytucji (często dotyczy to tylko jednej z dziedzin wewnątrz budżetu, np. infrastruktury)
Czas	· w zależności od założeń – wydarzenie jednodniowe lub ciąg działań w ramach danej społeczności
Wymagania	· zapewnienie odpowiedniego lokalu · poświęcenie odpowiedniej ilości czasu na przeprowadzenie spotkań · dysponowanie osobami przygotowanymi do prowadzenia spotkań
Uczestnicy	· liczba uczestników zależy od skali przedsięwzięcia; istotne jest dotarcie do jak największej liczby mieszkańców danego terenu

Dlaczego budżet partycypacyjny?

Budżet partycypacyjny pozwala bardziej efektywnie gospodarować pieniędzmi (adekwatne do rzeczywistych potrzeb rozdzielenie ograniczonych środków finansowych). Jest tak ponieważ:

ułatwia identyfikację najistotniejszych potrzeb największej części mieszkańców,
pozwala skutecznie odpowiadać na oczekiwania
wspomaga integrację społeczności lokalnej,
wspiera wspólnotę samorządową podnosi poziom społecznego zaufania do lokalnych władz.

Budżet partycypacyjny oznacza większą przejrzystości działań samorządu terytorialnego i włączanie obywateli w proces sprawowania władzy w samorządach. Buduje zaufanie do władz lokalnych i legitymizuje dalsze działania związane z wydatkami.

Brazylijski wynalazek podbija świat

Budżet partycypacyjny, to inicjatywa, która narodziła się w brazylijskim Porto Alegre, a z czasem opanowała Amerykę Południową. Po 2000 roku zaczęli ją wprowadzać burmistrzowie i prezydenci europejskich miast. Od kilku lat także polskich.

Bariery w realizacji budżetu partycypacyjnego[1]

Konieczność zapewnienia powszechnego udziału społeczności lokalnej lub regionalnej – właściwa realizacja budżetu partycypacyjnego musi być oparta na uwzględnieniu głosu wszystkich grup społecznych zainteresowanych projektem. Nie można doprowadzić do wykluczenia jakiejś grupy społecznej, bądź zdominowania debaty publicznej przez jedną lub kilka grup społecznych;
Realizacja budżetu partycypacyjnego wymaga zaangażowania lokalnych polityków, urzędników samorządowych oraz społeczności lokalnej/ regionalnej. Różne perspektywy oceny, odmienny poziom wiedzy na temat możliwości finansowych JST wymagają umiejętności negocjacyjnych, a także dobrej woli po każdej ze stron;
Obawa polityków przed utratą wpływu na kształt budżetu – wynika ona z przekonania, że radni tracą monopol na podejmowanie decyzji na temat budżetu JST. Należy jednak pamiętać, że jednym z obowiązków radnego jest stałe utrzymywanie kontaktu ze społecznością lokalną/ regionalną, którą reprezentuje. W związku z tym nie należy postrzegać roli radnego wyłącznie, jako osoby podejmującej decyzję, ale także jako moderatora lokalnej debaty na temat priorytetów danej JST;
Konieczność przygotowania planu uchwalania budżetu JST z większym wyprzedzeniem niż robiono to w przypadku „tradycyjnego” budżetu. A zatem konieczne jest przygotowanie materiałów informacyjnych dla mieszkańców, przeprowadzenie konsultacji społecznych, a następnie wyborów, na podstawie których podejmowania jest decyzja odnośnie wydatków;
Rosnące oczekiwania społeczności lokalnej, które mogą być trudne do zrealizowania na poziomie władz lokalnych.
Na podstawie międzynarodowych doświadczeń związanych z funkcjonowaniem budżetu partycypacyjnego można wskazać pewien standard jego funkcjonowania. Jego zastosowanie umożliwia osiągnięcie korzyści, o których była mowa powyżej oraz uniknięcie barier, które naturalnie pojawiają się przy przygotowywaniu projektu.

Standard realizacji budżetu obywatelskiego[2]

Wybór inwestycji przygotowywanych do realizacji w ramach budżetu powinien dotyczyć poziomu maksymalnie bliskiego mieszkańcom (np. dzielnicy);
Proces przygotowania budżetu partycypacyjnego powinien być szczegółowo zaplanowany i rozpoczynać się z odpowiednim wyprzedzeniem, aby nie działać pod presją czasu;
Należy zadbać o reprezentatywną grupę lokalną w procesie przygotowywania budżetu obywatelskiego;
Konieczne jest systematycznie monitorowanie reprezentatywności grup w ramach JST zaangażowanych w realizację budżetu obywatelskiego. Jeśli pojawi się nadreprezentacja jakiejś z grup, bądź niedoreprezentowanie należy zadbać o jej przywrócenie;
Konieczne jest uwzględnienie części merytorycznej w ramach przygotowywania budżetu, tak, aby dostarczyć osobom, które będą brały udział w podejmowaniu decyzji optymalnie dużo wiedzy na temat realiów finansowych JST;
Radni oraz urzędnicy powinni uczestniczyć od samego początku w procesie przygotowywania budżetu obywatelskiego i rozpoczynać od przygotowywania planu pracy;
Sukces projektu w dużej mierze zależy od zaangażowania radnych, dlatego ważne jest ich osobiste zaangażowanie, jako moderatorów debaty w ramach dzielnic, czy osiedli;
Każda decyzja dotycząca przygotowywania budżetu obywatelskiego zostaje upubliczniona razem z jej uzasadnieniem. W szczególności uzasadnienie jest konieczne, jeśli nastąpi zmiana wcześniej podjętych ustaleń. Przejrzystość decyzyjna jest podstawowym warunkiem zaufania i współpracy w ramach projektu;
W przygotowywanych materiałach przeznaczonych dla mieszkańców należy zadbać o przystępny język i unikać sformułować specjalistycznych, które mogą spowodować trudności w zrozumieniu problemu;
Należy upublicznić skład zespołu, który zajmuje się przygotowywaniem budżetu obywatelskiego, podział zadań oraz dane kontaktowe do tych osób, tak, aby zainteresowani mogli na bieżąco przekazywać swoje uwagi/ sugestie na temat projektu;
Wszelkie spory, bądź rozbieżności związane z ustaleniem realizowanych inwestycji/ priorytetów powinny być upublicznione;
Należy od samego początku określi czas, jaki jest przewidziany na podjęcie decyzji oraz zasoby, jakie będą wykorzystane w celu przygotowania projektu budżetu;
Od samego początku pracy nad budżetem obywatelskim należy pracować nad ewaluacją projektu w celu dokonania podsumowania na zakończenie, oraz wykorzystania wniosku w kolejnych edycjach;
Na podstawie powyższych informacji można wskazać kilka ważnych elementów, które są niezbędne dla osiągnięcia sukcesu przy realizacji budżetu obywatelskiego. Są to:
Zaangażowanie społeczności lokalnej – poświęcenie czasu, wymiana pomysłów, chęć współpracy są kluczowe dla sukcesu projektu;
Przywództwo – czyli podjęcie działań zarówno przez przedstawicieli JST, ale także radnych, których udział, jako moderatorów oraz informatorów w procesie przygotowywania budżetu jest niezbędny;
Zaplanowanie działań przygotowawczych;
Komunikacja między wszystkimi podmiotami, które są zaangażowane w projekt. W związku z dużą ilością podmiotów, zróżnicowanym poziomem ich wiedzy oraz aspiracji jest to szczególnie istotny element, którego funkcjonowanie może mieć decydujące znaczenie dla osiągnięcia ostatecznego sukcesu;
Powołanie zespołu, który będzie koordynował prace nad przygotowaniem budżetu obywatelskiego.