Wygranie wyborów w starciu o fotel wójta, burmistrza, prezydenta, daje uczucie ogromnej satysfakcji, radości i spełnienia, na ten moment. Na moment, kiedy się o tym dowiadujemy. Możemy wówczas cieszyć się z osiągnięcia pierwszego celu, jakim było wygranie wyborów. Jednak wszyscy, którzy doświadczyli tego uczucia, wiedzą, że zderzenie własnych wyobrażeń z rzeczywistością, jaką zastajemy po rozpoczęciu urzędowania, bywa bolesne.
Najlepiej stan ten określa stwierdzenie, jednego z nowo wybranych burmistrzów, który podsumował sytuację następująco: „Pierwszą godzinę po wygranych wyborach cieszyłem się jak dziecko, w chwili otrzymania wymarzonej zabawki, a potem byłem już tylko przerażony”.
Jak zatem sprawić, żeby minęło owo przerażenie i jak podejść do osiągnięcia celu drugiego. Celem drugim, jest możliwość realizacji planów i zamierzeń, które były myślą przewodnią decyzji o kandydowaniu na funkcję wójta, burmistrza czy prezydenta. Jednak realizacja tego celu w zderzeniu z rzeczywistością jest dużo trudniejsza do wykonania, niż sobie to wyobrażaliśmy.
Większość nowych gospodarzy naszych gmin boryka się z problemem, jak i od czego zacząć urzędowanie, czy też, jak mawiają niektórzy – realizację misji, jaką mają do spełnienia. Z tego punktu widzenia bardzo cennym wydaje się sporządzenie raportu o stanie gminy jako swoistego Bilansu Otwarcia Kadencji. Raport taki ma istotne znaczenie dla właściwego rozpoczęcia zarządzania gminą, jest to sprawdzona w praktyce i prosta w realizacji recepta polecana także dla ponownie wybranych. Ma on jednak, oprócz ogromnych zalet, także określone wady, a mianowicie jest polecany jedynie dla tych osób, które podejmując decyzję o kandydowaniu i wygrywając wybory mają ochotę coś naprawdę zrobić dla swojej gminy i nie ograniczą się li tylko do bycia prezydentem, burmistrzem czy wójtem.
W praktyce obserwujemy, że początek kadencji pod wodzą nowych władz to najczęściej zmiany kadrowe, głównie dotyczące zastępców, sekretarza i skarbnika. Choć trzeba przyznać, że skarbnika najrzadziej, co wynika pewnie z braku fachowców. Nie jestem przeciwniczką zmian kadrowych, ale tylko wtedy, gdy są uzasadnione złą pracą czy też złą wolą tych wymienianych, a niestety w większości gmin zmiany następują nieomal automatycznie.
Głównym ich powodem jest konieczność obsadzenia na stanowiskach „swoich ludzi”, bo się mocno zasłużyli w kampanii wyborczej. Miałam okazję obserwować kilka takich przypadków z bardzo bliska i najczęściej scenariusz jest podobny: super człowiek z kampanii wyborczej jest super, ale w walce, w starciu, w konfrontacji – jeśli tak można nazwać kampanię. Natomiast w szarości codziennej „plątaniny”, jaką nagle po tygodniu staje się praca w urzędzie – super człowiek okazuje się nie tym, na którego można liczyć, nie tym, który potrafi samodzielnie podjąć decyzję, nie tym, który po prostu, zwyczajnie weźmie się do pracy. Tak więc warto wiedzieć i brać to pod uwagę, że większość tych, których zatrudniamy, bo się zasłużyli w kampanii, to najczęściej „kula” u nogi i to na długie lata, przy tym dość często „święta krowa” w urzędzie. Pocieszeniem jest jedynie fakt, że znaczna część takich osób pod koniec kadencji bardzo często przenosi się do tzw. obozu opozycji, bo czują się nienależycie docenieni. Tak więc sprawy kadrowe powinniśmy przesunąć na dalszy plan, dajmy sobie trochę czasu na obserwacje i właściwą ocenę sytuacji.
Zacznijmy urzędowanie od przygotowania Bilansu Otwarcia Kadencji, który jest raportem o stanie gminy sporządzonym na moment, gdy obejmujemy kadencję. Zebrane informacje pozwolą na uchwycenie punktu odniesienia, będziemy mogli obserwować, co udaje się zmienić, poprawić, jak realizujemy nasze plany i ustalenia. Dokument taki, po jego zdefiniowaniu, powinien być upubliczniony i przekazany do wiadomości wszystkich mieszkańców. Często jednak zdarza się, że raport BOK jest znany w całości jedynie nowo wybranemu wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi. Nie upublicznianie raportu wynika z ogromnych obaw, że jeśli nie uda się zrealizować wielu planowanych rzeczy, to raport będzie wykorzystany przeciwko nam. W obliczu takich dylematów, warto zadać sobie kilka trudnych pytań: dlaczego ma się nie udać, dlaczego tak zakładamy, czego się boimy, o co nam tak naprawdę chodziło, kiedy „walczyliśmy” w wyborach? Taka dyskusja ze sobą samym, pozwoli nam nabrać dystansu do sytuacji i problemów. W pracy samorządowca nie wszystko jest do osiągnięcia, nie wszystkie plany zrealizujemy. Jednak klarowna i jasno sprecyzowana droga do celu umożliwi nam realizację zakładanych zamierzeń, a każde odstąpienie czy weryfikacja planu, będą miały solidne uzasadnienie czy konkretny powód, przyczynę.
Jaskrawym, ale czytelnym przykładem na składanie deklaracji bez pokrycia i dogłębnej nieznajomości zagadnienia, jest sytuacja, kiedy to wójt/burmistrz obiecuje mieszkańcom, że w okresie swojej kadencji, skanalizuje większość sołectw (wsi) w gminie. Jeśli nie ma precyzyjnie przygotowanego Bilansu Otwarcia Kadencji – raportu o dokładnej sytuacji w gminie, nie wie, że np.: przeszkodą w realizacji takiej obietnicy będzie nieuregulowany stan prawny choćby fragmentu dróg gminnych, wzdłuż których trzeba zlokalizować kanalizację sanitarną. Procedury regulacji stanu formalno-prawnego gruntów, są długie, czasochłonne i kosztowne, choć oczywiście docelowo do zrealizowania. Pytanie tylko, czy jest to w danym konkretnym przypadku możliwe w okresie jednej kadencji. Proces pozyskiwania środków finansowych na realizację tej czy innej inwestycji może potrwać nawet ponad rok, dwa, a własnych środków w budżecie nie ma na tyle, by nie szukać wsparcia. I jak wówczas wyglądają nasze obietnice i deklaracje? Natomiast wnioski wyciągnięte z rzetelnie sporządzonego BOK mogą nadać kierunek naszym planom inwestycyjnym i uporządkować działania we właściwej kolejności, pozwolą określić czas niezbędny do realizacji danego zakresu oraz skorelować przedsięwzięcie z możliwościami budżetu gminy.
A co należy rozumieć pod hasłem „Bilans otwarcia kadencji”, skoro bilans otwarcia najczęściej kojarzony jest z księgowością? W odniesieniu do diagnozy sytuacji gminy chodzi poniekąd o to samo, co w bilansie księgowym, a zatem o ustalenie aktywów i pasywów, jakimi dysponuje gmina w dniu, kiedy rozpoczynamy nasze rządy czy też kolejną kadencję. Różnica polega na tym, że Bilans Otwarcia Kadencji jako diagnoza sytuacji gminy ujmuje problemy w układzie opisowym, statystycznym, historycznym, faktycznym i finansowym, a nie tylko w formie wartości kwotowych.
Sporządzając informacje zwaną umownie „BOK” warto zwrócić uwagę na wszystkie zagadnienia z obszaru działań gminy. Są to między innymi: stan finansów gminy, czyli np.: jakie są proporcje między wydatkami, a rezultatami; jakie zadłużenie; jaka efektywność ponoszonych nakładów?
Plany zagospodarowania przestrzennego: jaki procent powierzchni gminy obejmują; które sołectwa; czy gmina ma wolne tereny inwestycyjne i czy ma określone dla nich przeznaczenie?
Jakie są/były realizowane inwestycje, a jakie należy zaplanować i w jakiej kolejności? Jak wygląda zagadnienie bezpieczeństwa publicznego w gminie? Co można powiedzieć o aktywności gminy w pozyskiwaniu funduszy pomocowych? Jak kształtują się zasady współpracy oraz powierzania zadań zleconych organizacjom pozarządowym? Jaki jest stan infrastruktury społecznej i poziom zaspakajania potrzeb społecznych? Jak wygląda poziom zwodociągowania i skanalizowania gminy? Jaki jest stan infrastruktury drogowej? Bardzo ważnym zagadnieniem, jest dogłębna analiza dokumentów planistycznych w gminie.
To tylko niektóre przykłady zagadnień, jakie są przedmiotem raportu BOK. Dane potrzebne do sporządzenia pełnej diagnozy pozyskamy od pracowników urzędu, ale bardzo istotne jest, aby właściwie sformułować pytania.
Zaczynając kadencję nie zawsze zakładamy, że niektórzy ludzie, a zwłaszcza pracownicy urzędu gminy nie są entuzjastycznie nastawieni do naszej osoby. A często tak właśnie jest. Oznacza to, że mogą na nasze pytania udzielać takich odpowiedzi, które nie dadzą nam szansy na poznanie całej prawdy o danej sytuacji. Tłumaczenie się z udzielenia takiej, a nie innej odpowiedzi jest znane i banalne: Pan/Pani wójt pytał/a tylko „o to”, a nie „o tamto”? Nasza informacja czy wyobrażenie, że to oczywiste, iż chcemy poznać całą prawdę, a nie fragment wyrwany z kontekstu, na nic się nie przyda, a do sądu pracy nie pójdziemy w pierwszym miesiącu urzędowania. Takie założenie nie jest jedną z teorii spiskowych, ale stwierdzeniem faktów pozwalającym na zachowanie czujności i zdrowego obiektywizmu. Dobrze przygotowany raport BOK winien być sporządzany w oparciu o pytania i tabele pomocnicze przekazywane w formie pisemnej.
Najlepiej pokazać to na przykładzie dróg, które „jakie są, każdy widzi”, można by zatem przyjąć, że podsumowaniem tego zakresu analizy będzie zdanie: „Stan dróg w gminie jest fatalny”, ale takie zdanie jest dobre w kampanii wyborczej, a nie w raporcie. Informacje podane w oparciu o rzetelnie przygotowane materiały pozwolą na precyzyjne określenie, jaki naprawdę jest ten stan dróg w gminie, przyjmując, że doprecyzujemy obiektywne i skwantyfikowane kryteria oceny. Drogi mają bardzo dokładnie określone powierzchnie, wręcz w m2, wiadomo też czy dane odcinki posiadają odwodnienie deszczowe i jakie, czy biegnie tam kanalizacja sanitarna, czy są chodniki, ścieżki rowerowe i jaka jest nawierzchnia drogi. Dlatego warto określić i spisać stan zastany.
Diagnoza sytuacji gminy jest zjawiskiem znanym i często stosowanym zwłaszcza przy tworzeniu strategii rozwoju gminy czy budowaniu planu rozwoju lokalnego. Jednak raport pod nazwą „Bilans Otwarcia Kadencji” ma nieco inny charakter i mimo że koncentruje się na podobnych zagadnieniach, to jednak cel takiego opracowania i sposób sporządzania różnią się od analiz przygotowywanych przy opracowywaniu wspomnianych dokumentów.
BOK – to nie tylko raport, to także materiał pozwalający wypracować nowe kierunki w zarządzaniu gminą, poznać wąskie gardła, niedociągnięcia i słabe strony w pracy urzędu. Często, w wyniku solidnie sporządzonego BOK dowiadujemy się o sprawach, które nie byłyby w kręgu naszych zainteresowań, dopóki nie „wypłynęłyby” w najmniej oczekiwanych chwilach i miejscach.
Przykład?
Jesteśmy na spotkaniu z mieszkańcami, są (co gorsza) goście zewnętrzni, mamy okazję i ochotę pochwalić się dotychczasowymi pozytywnymi przedsięwzięciami w gminie, a tu głos zabiera niezadowolony mieszkaniec i pyta kiedy zareagujemy na problemy zgłoszone do nas na piśmie np.: trzy lata temu. Nas co prawda nie było wtedy w urzędzie i nie mamy o sprawie „zielonego” pojęcia, ale co to obchodzi mieszkańca. Gorzej, jak takie zapytanie wywoła falę kolejnych zapytań i wszystkie nie „w temacie”. Dla zrównoważenia napięcia, jakie może wywołać sama myśl o takim zebraniu, warto wiedzieć, że może być inaczej, że ku zdziwieniu mieszkańca, znamy zgłoszony przez niego 3 lata temu problem i właśnie zamierzamy podjąć w tej sprawie konkretne działania. A problem znamy, bo ujawnił się nie na zabraniu, a w wyniku sporządzania raportu BOK.
Typowym przykładem na zobrazowanie powyższej sytuacji są różne podania mieszkańców, które „utknęły” gdzieś w urzędniczych szafach, np.: podanie i to nie jedno, o założenie oświetlenia drogi gminnej w okolicy domu mieszkańca, ponieważ jest ciemno, a obecne oświetlenie kończy się kilka posesji wcześniej.
Bardzo ważnym zagadnieniem przy sporządzaniu Bilansu Otwarcia Kadencji jest identyfikacja badanych obszarów i dokładne sprecyzowanie, co nas w danej dziedzinie interesuje, co powinniśmy wiedzieć. Nie będziemy tu przywoływać szczegółowych przepisów prawa, ponieważ istotą artykułu jest pokazanie zagadnień zarządzania gminą z praktycznego punktu widzenia i w dużym stopniu ogólności. Zgodnie z Ustawą o Samorządzie Gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Już sam taki zapis daje nam pewien obszar dowolności, ponieważ, jeśli dana sprawa w jakiejś dziedzinie zostanie zakwalifikowana i obroniona jako potrzeba zbiorowa wspólnoty, to możemy ją realizować jako zadanie własne gminy. Wspólnota nie jest tu zdefiniowana w liczbach. Jest to oczywiście i „furtka” i „pułapka” jednocześnie, dlatego zawsze należy się dobrze zastanowić z jaką intencją podchodzimy do problemu. W cytowanej ustawie uznano, że „W szczególności zadania własne obejmują sprawy”: i tu następuje wykaz poszczególnych tematów. Uwagę zwraca zapis: „W szczególności”? Oznacza on zatem, że nie jest to katalog zamknięty.
Analizując sprawy, jakim zajmuje się gmina w ramach zadań własnych, trzeba teraz przenieść je na grunt naszej konkretnej gminy. Wiadomo, że nie wszędzie wszystko jest w takim samym stopniu realizowane, w wielu gminach niektóre zadania są cedowane na różne podmioty, w tym własne jednostki gminy. Nie oznacza to jednak, że nie jest to problem gminy, wręcz odwrotnie, takie zagadnienia też powinny być w kręgu zainteresowania naszego Bilansu Otwarcia Kadencji.
Klasycznym przykładem są spółki komunalne, które mogą być powoływane do realizacji różnych zadań gminnych, a jednak nie zdejmuje to z gminy odpowiedzialności za zagadnienia powierzone tym spółkom. W praktyce bardzo często jest tak, że gdyby dane zadania zostały powierzone podmiotowi, który je realizuje w drodze wyboru najciekawszej oferty, to okazałoby się, że mamy spore rezerwy finansowe w budżecie gminy, że można osiągnąć te same efekty przy dużo mniejszych nakładach. Żeby to jednak wiedzieć na pewno, powinniśmy przede wszystkim znać stan, jaki zastajemy. Potem mamy doskonały materiał do porównań z rozwiązaniami, w danej dziedzinie, zastosowanymi w innych gminach.
Problemy są wszędzie takie same, niezależnie od wielkości gminy, dlatego metodologia podejścia do poznania stanu gminy, też jest jedna, niezależnie od specyfiki gminy. Natomiast sam raport powinien być sporządzony rzetelnie, obiektywnie i szybko, dając obraz gminy, na przykład na dzień 1 stycznia 2011. Ponieważ raport BOK, jest zwykle robiony ok. 2-3 miesięcy, nie powinien uwzględniać zmian w badanej dziedzinie zaistniałych po tym dniu.
***
