Wspólna Polityka Rolna – WPR to narzędzie za pomocą którego od ponad 60 lat wspierany i chroniony jest rozwój rolnictwa na terenie Unii Europejskiej. Największą zaletą tej polityki dla rolników europejskich jest możliwość korzystania z dużego, wspólnego rynku i swobodny obrót produktami rolnymi. Wspólny rynek UE daje rolnikom dostęp do największego na świecie, jednolitego obszaru zbytu, bez ceł i barier. Dzięki temu gospodarstwa zyskują stabilne dochody i lepsze ceny. [1] Jak i inne polityki, WPR nie zawsze nadążała za dziejącymi się zmianami w Europie i na świecie. Jest też jedną z polityk najgłośniej krytykowanych, choć nie zawsze słusznie. Jak zmieniały się cele WPR-u i jaka jest wizja jej przyszłego rozwoju, w kontekście możliwego wejścia Ukrainy do UE? O zmianach tych opowiadał dr Jerzy Plewa podczas wykładu pt. „Między Zielonym Ładem, konkurencyjnością a rozszerzeniem UE”.
Zapewnienie Europie samowystarczalności żywnościowej
Po drugiej wojnie światowej rolnictwo europejskie było zrujnowane. Jeszcze w latach 60 zeszłego wieku Europa Zachodnia nie była samowystarczalna żywnościowo. Brakowało zbóż, a ceny były niestabilne. Dlatego opracowano założenia wspólnej polityki rolnej (WPR), która miała zapewnić Europie samowystarczalność żywnościową. Wpisano do niej wspólną organizację rynków rolnych (WOR), dopłaty do produkcji oraz interwencje cenowe (mające na celu stabilizację cen). W efekcie ten zorganizowany, jednolity rynek zapewniał rolnikom godziwe dochody. Był to złoty okres WPR lat sześćdziesiątych. Trzeba zaznaczyć, że wówczas Wspólnotę Europejską tworzyło 6 państw założycielskich: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, Niemcy Zachodnie (RFN) i Włochy. [2]
Klęska urodzaju i „góry masła”
Realizacja WPR przynosiła z czasem rezultaty w postaci … kryzysu. Dlaczego? W efekcie wsparcia cenowego i stabilizacji rynków oraz wzrostu produktywności, w latach 70. i 80. pojawiła się nadwyżka żywności. Wyprodukowaną w nadmiarze żywność trzeba było przechowywać, a to wiązało się z rosnącymi kosztami budżetowymi, które musiały być przeznaczane na gromadzenie zapasów żywności (zapasy interwencyjne) i na subsydia eksportowe (dopłaty do eksportowanych towarów, by były tańsze na rynku światowym i by „wypchnąć” żywność poza Europę). Sytuacja ta wymusiła ograniczenia produkcji rolnej dla poszczególnych krajów członkowskich. Wprowadzono tzw. kwoty produkcyjne, które były krajowymi limitami produkcji dla kluczowych surowców np. mleka czy cukru. Rolnicy nie mogli przekroczyć przydziału, a wytwarzających nadwyżki karano wysokimi opłatami. Limity miały ustabilizować rynki, chronić ceny, poprawić dochody producentów, ale bez stymulowania dalszej nadpodaży. [3] Wdrożone reformy rozpoczęły etap dopłat bezpośrednich, które miały rekompensować rolnikom spadek dochodów po obniżeniu gwarantowanych cen interwencyjnych. Nie dopłacano już do produkcji czy sprzedaży, lecz bezpośrednio do gospodarstw – przekazywano płatności za hektar użytków rolnych, utrzymywanych w „dobrej kulturze agrarnej”. W efekcie wprowadzonych reform ograniczono nadwyżki, ustabilizowano rynek i wydatki UE, obniżono koszty magazynowania żywności oraz postawiono na konkurencyjność rolnictwa, by „uderzać” na rynki poza UE. Rolnicy zyskiwali przewidywalny dochód, a UE uniknęła „gór masła”.
Dwa filary i „zielona” warunkowość dopłat
W reformie WPR 2003-2013, która objęła nowe państwa członkowskie, w tym Polskę – po wejściu do UE w 2004 roku – pojawia się nowa struktura polityki rolnej z podziałem na I i II filar. Pierwszy filar obejmuje płatności bezpośrednie i wsparcie rynkowe, a drugi filar – rozwój obszarów wiejskich, w tym wsparcie nowych technologii i wiedzy (modernizacja technologiczna). Istotnym elementem tej edycji WPR jest tzw. zazielenienie dopłat, czyli konieczny warunek spełniania wymogów środowiskowych -czyli prowadzenie produkcji rolnej w sposób chroniący środowisko naturalne i zasoby wodne . [4]
Zrównoważony rozwój wsi
Od roku 2014 WPR wzmacniała zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, czyli wspieranie nie tylko rolnictwa, ale też rozwoju infrastruktury wiejskiej. Przełożyło się to na inwestycje w infrastrukturę (drogi, woda), modernizację gospodarstw, odnawialne źródła energii (OZE), cyfryzację. Ważnym instrumentem rozwoju wsi, tworzenia nowych miejsc pracy, czy rozwoju mikroprzedsiębiorstw okazał się Program Leader. I choć WPR wzmocniła wieś społecznie i gospodarczo, krytykowano realizację tej polityki m.in. za przerośniętą biurokrację.
W tym okresie WPR kontynuowano „zazielenienie” dopłat jako obowiązkowy warunek oraz zniesiono limity mleka i cukru, aby wzmacniać konkurencyjność rolnictwa i eksport unijnej żywności. Zresztą orientacja rynkowa i konkurencyjność rolnictwa podobnie jak ochrona środowiska i klimatu będą już stałymi elementami przyszłej WPR.
Zielone ambicje WPR (2023-2027)
Rolnictwo europejskie spełniło swój cel ustanowiony na początku WPR – zapewniło fizyczny dostęp do żywności w Europie, jednak powodowało i nadal powoduje negatywny wpływ na środowisko i klimat. To rolnictwo odpowiada za 10% wszystkich emisji gazów cieplarnianych w UE. W tym jest – 53% emisji metanu CH₄, który pochodzi z hodowli zwierząt (ma on ponad 30 razy większy wpływ na klimat niż CO₂) oraz 44% emisji podtlenku azotu (N₂O), który pochodzi z nawożenia upraw. Podtlenek azotu ma 300 razy większy wpływ na globalne ocieplenie niż CO₂! Na niektórych z nas liczba 10% emisji z rolnictwa nie robi wrażenia, bo wydaje się niewielka. Jednak wpływ tych emisji na klimat jest znaczący. Na szczęście rolnictwo może przy pomocy odpowiednich praktyk pochłaniać nadmiarowe gazy cieplarniane. Nie dzieje się tak niestety z powodu przekształcania gruntów rolnych i wylesiania. Jak zaznaczył dr Jerzy Plewa w Europie jest z tym mniejszy problem niż na świecie. Jednak UE postawiła sobie ambitny cel. Wg dr Jerzego Plewy WPR dąży do przekształcania systemów żywnościowych w taki sposób, by:
- zmniejszyć emisję gazów cieplarnianych;
- ograniczyć marnowanie żywności – w Polsce marnuje się 4,8 mln ton żywności rocznie!
- poprawić efektywność wykorzystania zasobów naturalnych, chodzi o glebę i wodę w rolnictwie (Polska ma niskie zasoby wody);
- zróżnicować źródła białka, ograniczyć białka zwierzęce, których produkcja pochłania więcej zasobów naturalnych, energii i powoduje większą emisję;
- promować bioróżnorodność i szukać rozwiązań, m.in. z powodu drastycznego spadku liczby gatunków.
To dlatego WPR 2023-2027 w centrum uwagi umieszcza klimat i środowisko, dążąc do neutralności klimatycznej UE do 2050 roku poprzez redukcję emisji CO2 w rolnictwie i leśnictwie.
I filar obejmuje płatności bezpośrednie, m.in. podstawowe wsparcie dochodów, płatności redystrybucyjne, płatności dla młodych rolników i związane z produkcją w wybranych sektorach. Wprowadza ekoschematy (25% dopłat na cele środowiskowe), normy ochrony środowiska, których spełnienie jest niezbędne przy otrzymaniu dopłaty. [5] W Polsce na ten filar przeznaczono ok. 17,3 mld euro, w tym środki na ekoschematy promujące zrównoważone praktyki rolne.
II filar wspiera inwestycje w rozwój obszarów wiejskich, w tym rolnictwo ekologiczne, infrastrukturę, przeciwdziałanie zmianom klimatu oraz dywersyfikację dochodów poza produkcją rolną. Na ten filar przeznaczono ok. 4,7 mld euro z UE plus 3,2 mld euro środków krajowych, kierowane do rolników, przedsiębiorców i społeczności wiejskich.
Obecna polityka rolna dąży do regeneracji środowiska naturalnego, gdyż rolnictwo europejskie ponosi ogromne straty, liczone w miliardach euro z powodu skutków zmian klimatu: gwałtownych zjawisk pogodowych (powodzie, susze). Wiele osób ciągle nie dostrzega tego związku przyczynowo-skutkowego i buntuje się przeciwko rygorom, które mają doprowadzić do odtworzenia środowiska naturalnego, z którego korzysta rolnictwo. Tymczasem, według prognoz do 2050 wpływ zmian klimatycznych na rolnictwo spowoduje zmniejszenie plonów pszenicy, kukurydzy, buraków cukrowych nawet o 30% w Europie, natomiast w Polsce przewiduje się, że plony kukurydzy spadną o 20-25 % a pszenicy ok. 15-20%. Zmiany klimatyczne mają wymiar ekonomiczny.
W tej edycji WPR po raz pierwszy pojawiają – Krajowe Plany Strategiczne, które mają przygotowywać państwa członkowskie, a Komisja Europejska ma je jedynie zatwierdzać. Zmiana ta ma uwzględniać lokalne i regionalne uwarunkowania działalności rolniczej w tak zróżnicowanych przyrodniczo środowiskach krajów UE i zwiększyć rolę państw członkowskich w tworzeniu polityk rolnych, składających się na WPR. Oczywiście WPR musi być nadal wspólnotowa, tj. dążąca do osiągnięcia wspólnych celów. Dlatego Plany Strategiczne mają wykazywać, w jaki sposób każdy kraj członkowski osiągnie te cele. Cele te są zgodne z celami zrównoważonego rozwoju: ekonomiczne, klimatyczno-środowiskowe oraz społeczne. [6]
Dr Jerzy Plewa zaznaczył, że Polska dobrze wykorzystuje swój potencjał rolny. Nasz eksport na rynek UE stoi na wysokim poziomie. Trudno byłoby nam bez tego rynku funkcjonować. 50% produktów mlecznych, czy wołowiny z Polski kierujemy na eksport (wartościowo), z czego 2/3 idzie na rynek UE.
Prelegent podkreślał również, że Komisja Europejska, na którą pada krytyka za wymogi związane z WPR może jedynie sugerować, czy zalecać zmiany, natomiast decyzja zapada po pierwsze w kraju, który przygotowuje Plan Strategiczny, po drugie: w Parlamencie Europejskim i Radzie UE [7]. Wg prelegenta ten fakt jest często pomijany w debacie publicznej i w mediach. Tymczasem zbyt drobiazgowe i nieprzyjazne dla rolników formularze czy wymogi do spełnienia, to nie „zasługa” Komisji Europejskiej, lecz tego co powstaje w urzędach krajów członkowskich.
Inny negatywny trend, który zauważa dr Jerzy Plewa to spadek konkurencyjności polskiego rolnictwa. Jednym z powodów była decyzja z 2021 roku o przesunięciu środków z filaru II do filaru I na dopłaty bezpośrednie. Większość krajów zachodniej Europy przesuwało środki z I filaru do II, żeby wesprzeć rozwój konkurencyjności swojego rolnictwa, czyli innowacje, pomoc dla młodych rolników, działania środowiskowe czy OZE. Polska przekierowała środki w znacznym zakresie na dopłaty, które w 80% wspierają tylko 20% rolników.
Dr Plewa podkreśla też, że polska polityka rolna jest wewnętrznie niespójna. Istnieje w niej wiele paradoksów. Na przykład Polska jest liderem w imporcie genetycznie zmodyfikowanej śruty sojowej z Argentyny i Brazylii (kraje członkowskie Mercosur) na pasze dla zwierząt, choć deklaruje się jako kraj przeciwny GMO i nie stosujący nasion zmienionych genetycznie.
Narodowe Programy Planów Partnerstwa (NRPP) z elastycznym podziałem krajowym – przyszłość po 2027 i wyzwania
WPR w edycji 2028-34 będzie stawiać na bardziej zrównoważone i odporne rolnictwo [8]. Nadal państwa członkowskie będą miały dużo kompetencji w uzgadnianiu sposobów, a także decydowaniu o wysokości funduszy na wsparcie rolnictwa. Podtrzymane będą dobre praktyki rolne dla regeneracji środowiska naturalnego i zdrowia konsumentów tzw. farm stewardship (rolnik będzie zarządzał ochroną środowiska, zasobami wodnymi i będzie uwzględniał tę ochronę w swojej działalności produkcyjnej) [9], limity dla gospodarstw – do 100 tys. euro, tzw. capping dopłat (do tej pory właściciele bardzo dużych gospodarstw otrzymywali ogromne, nieraz milionowe kwoty dopłat) [10], większe wsparcie dla młodych rolników i małych gospodarstw, czy nowe elementy takie jak rośliny białkowe itd.
Budżet WPR po 2027 roku będzie inaczej zorganizowany i to kraje członkowskie będą decydować, jak podzielą te środki. Całkowity budżet dla 27 państw to 865 mld euro, z czego 300 mld euro będzie przeznaczonych na I filar (płatności bezpośrednie i dopłaty rynkowe) oraz 6,3 mld euro na rezerwę kryzysową. Reszta sumy środków z tego super funduszu 862 mld euro w 43% ma być przeznaczona na cele klimatyczne, a w 14% na cele społeczne, bez sztywnie wyodrębnionej kwoty na rolnictwo. O dokładnych kwotach zadecydują wyniki negocjacji. Oznacza to, że II filar wspierający rozwój obszarów wiejskich nie będzie wyodrębniony jak w poprzednich edycjach, tylko zostanie zintegrowany z innymi politykami np. spójności, rybołówstwa. To od kraju członkowskiego będzie zależało, jak podzieli te środki i ile przeznaczy na rolnictwo. Polska ma otrzymać największą pulę – 123 mld euro, z czego do 25% (ok. 30 mld. euro) może trafić na WPR, zależnie od krajowego planu. Jak zaznacza dr Jerzy Plewa będzie to sprawdzian dla polskiej polityki. W nowej WPR uwzględniono też nowy mechanizm inflacyjny (czyli uwzględniono potencjalną inflację), co zapewnia stabilność wsparcia, a co w Polsce zostało przemilczane w debacie publicznej.
Jak zaznaczył dr Plewa pewnego rodzaju ryzykiem mogą być słabo przygotowane Plany Strategiczne, konkurencja o fundusze i integracja Ukrainy z UE. W Polsce ok. 75% wszystkich gospodarstw ma mniej niż 10 ha. W kontekście wejścia Ukrainy do UE, gdzie gospodarstwa rolne utrzymywane są w połowie przez ogromne agroholdingi [11], trzeba będzie dobrze przemyśleć mechanizmy wsparcia dla polskich rolników. Warto, aby polscy rolnicy rozmawiali z izbami rolnymi, jakiego wsparcia oczekują i jakie mają pomysły na rozwój działalności, bo to decyzje krajowe będą decydowały o sukcesie polskiego rolnictwa. Tu warto zwrócić uwagę, że w ministerstwie rolnictwa jest zarejestrowanych 157 organizacji rolniczych, które są słabe instytucjonalnie, ograniczają się do organizowania protestów i często przedstawiają postulaty sprzeczne z interesami rolników. Polska powinna przede wszystkim postawić na innowacje w rolnictwie, by uniknąć dalszej utraty konkurencyjności i wykorzystać potencjalne wejście Ukrainy do UE do rozwoju swojego rolnictwa.
Na koniec dr Jerzy Plewa zaznaczył, że przyszła Wspólna Polityka Rolna po 2030 roku będzie promowała rolnictwo zrównoważone, innowacyjne, oparte na danych i na mierzalnych efektach zmian oraz odpowiedziane klimatycznie.
Niniejszy tekst powstał na podstawie i z inspiracji wykładu wygłoszonego przez dr Jerzego Plewę pt. „Między Zielonym Ładem, konkurencyjnością a rozszerzeniem UE”, podczas webinaru, organizowanego przez Koalicję Żywa Ziemia i Fundację Bölla, 13 listopada 2025.
Link do nagrania: https://youtu.be/xng0NtrBZtg
Przypisy:
[1] Wspólna Organizacja Rynków Rolnych (WOR, ang. CMO – Common Market Organisation) to podstawowy element Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) UE, regulujący rynki konkretnych produktów rolnych, takich jak zboża, mleko, owoce czy mięso. Zapewnia wspólne zasady handlu, stabilizację cen i ochronę producentów w ramach jednolitego rynku. WOR ustala wspólne ceny orientacyjne, organizuje interwencje rynkowe (kupno nadwyżek po cenach minimalnych w kryzysach) oraz wspiera promocję i grupy producenckie, co chroni rolników przed wahaniami popytu i spadkami cen. Ogranicza subsydia eksportowe (zakaz od 2015 r. na mocy WTO), promując konkurencyjność.
[2] Integracja rynków rolnych Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej – EWG zapisana została w Traktacie Rzymskim w latach 50., później w Traktacie Lizbońskim. Traktat Rzymski został podpisany w 1957 roku, a Traktat Lizboński w 2007 roku. Te dwa kluczowe dokumenty ukształtowały proces integracji europejskiej, od początków Wspólnot do współczesnej Unii Europejskiej.
[3] Nadpodaż – to nadwyżka produktu w stosunku do popytu na niego in. gdy ilość oferowanego dobra (np. płodów rolnych) znacznie przewyższa popyt, co prowadzi do spadku cen i nadwyżki towaru.
[4] Warto przypomnieć dlaczego wprowadzono „zieloną” tematykę do Wspólnej Polityki Rolnej. Otóż badania prowadzone od lat 90. przez tysiące naukowców z całego świata i składające się na Raport IPCC, czyli Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu i zatwierdzanego przez rządy 195 państw ostrzegają, że zmiany klimatu są coraz szybsze a ich skutki coraz groźniejsze. Na zmiany te wpływa działalność człowieka (przemysł, turystyka, transport, urbanizacja, rybołówstwo i rolnictwo). I np. w efekcie zmiany sposobu użytkowania gruntów, zanieczyszczeń z rolnictwa, standaryzacji upraw niszczone są siedliska roślin i zwierząt, gleby i wody zanieczyszczane są nawozami/pestycydami, spada dramatycznie różnorodność gatunków, a emisje gazów (metan i azot) z rolnictwa podgrzewają klimat Ziemi. Stąd pojawiła się presja społeczna ze strony konsumentów i organizacji, by zatrzymać przyspieszoną degradację środowiska naturalnego i spowolnić zmiany klimatu także poprzez Wspólną Politykę Rolną.
[5] GAEC to skrót od „Good Agricultural and Environmental Conditions” czyli Dobre Warunki Rolnicze i Środowiskowe. W ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) GAEC odnosi się do zestawu norm i standardów, które rolnicy muszą spełniać, aby otrzymać płatności bezpośrednie i inne wsparcie finansowe z UE. Celem GAEC jest ochrona środowiska, utrzymanie dobrej kultury rolnej oraz zapobieganie degradacji gleby i zasobów naturalnych. Normy GAEC obejmują takie działania jak ochrona gleby przed erozją, zachowanie odpowiedniego poziomu materii organicznej w glebie, właściwe zarządzanie zasobami wodnymi, czy utrzymanie obszarów o wysokiej wartości przyrodniczej. Spełnienie tych norm ma zapewnić, że rolnictwo będzie prowadzone w sposób zrównoważony, chroniąc jednocześnie przyrodę i środowisko naturalne.
[6] Cele wspólnotowe WPR, które powinny być uwzględniane w krajowych Planach Strategicznych państw członkowskich:
W zakresie kwestii ekonomicznych:
1.Wsparcie dochodów i odporności gospodarstw rolnych i bezpieczeństwa żywnościowego.
2.Zwiększenie konkurencyjności i orientacji rynkowej gospodarstw.
3.Poprawa pozycji rolników w łańcuch wartości.
Środowisko i klimat, wspieranie zrównoważonego rozwoju, klimatu:
1.Przyczynianie się do łagodzenia zmian klimatu i przystosowanie się do nich.
2.Wspieranie zrównoważonego rozwoju i zarządzania zasobami naturalnymi.
3.Ochrona przyrody i krajobrazu.
Społeczne sprawy
1.Zachęty dla nowych rolników i ułatwienie ich działalności.
2.Promowanie zatrudnienia, włączenia społecznego oraz rozwoju lokalnego, w tym biogospodarki.
3.Uwzględnienie oczekiwań społecznych w zakresie żywności i zdrowia.
[7] Parlament Europejski – reprezentuje obywateli; jego kompetencje to ustawodawstwo współdzielone, budżet, kontrola KE; Rada Unii Europejskiej – reprezentuje rządy państw członkowskich; jej kompetencje to ustawodawstwo współdzielone/jednomyślność, koordynacja rządów; przyjmuje akty prawne (rozporządzenia, dyrektywy) wspólnie z Parlamentem lub samodzielnie w sprawach wymagających jednomyślności (np. polityka zagraniczna, podatki), koordynuje politykę gospodarczą i zatrudnienia państw członkowskich oraz reprezentuje UE w niektórych umowach międzynarodowych
[8] Przykłady praktyk zrównoważonego rolnictwa to m.in.:
– płodozmian – rotacja upraw poprawiająca żyzność gleby;
– agroekologia – integracja rolnictwa z naturalnym ekosystemem;
– rolnictwo regeneratywne – poprawa struktury gleby;
– rolnictwo bezorkowe – zmniejszenie erozji gleby;
– rolnictwo precyzyjne – optymalne dostarczanie składników odżywczych;
– nawozy naturalne i zielona okrywa – jakość gleby
– rolnictwo ekologiczne bez chemicznych pestycydów
– agroleśnictwo – integracja upraw i drzew;
– biologiczna ochrona roślin – naturalni wrogowie szkodników (niewielka niestety w stosunku do stosowanych środków chemicznych);
– ochrona zasobów wodnych – oszczędne nawadnianie.
[9] Farm stewardship – zarządzanie gospodarstwem rolnym, w kontekście WPR oznacza odpowiedzialne i zrównoważone gospodarowanie zasobami rolnymi, tak aby dbać o ziemię i środowisko/ „dobrostan gospodarstwa rolnego” lub „dobra gospodarka rolna,” które podkreślają kompleksową troskę o produkcję rolną i zasoby naturalne w ramach gospodarstwa. W praktyce farm stewardship to pojęcie kojarzone z odpowiedzialnością rolnika za utrzymanie zdrowia gleby, wodnych zasobów, bioróżnorodności i długotrwałej produktywności rolnictw.
[10] Capping – mechanizm ograniczający wysokość dopłat bezpośrednich przyznawanych rolnikom. Polega na nałożeniu górnego limitu (tzw. „cappingu”) na kwotę dopłat, którą może otrzymać jedno gospodarstwo rolne.
[11] Podzielone plony: integracja Ukrainy z UE i bezpieczeństwo żywnościowe Europy, cz.1 IRWiR
*****
Fot. Monika Mazurczak-Kaczmaryk
