W debacie publicznej bardzo modne jest podnoszenie kwestii łączenia gmin. Dotyczy to przede wszystkim jednostek samorządu, które ze względu na np. małą liczbę mieszkańców, uważane są za niewydolne finansowo, urzędniczo, czy społecznie. Pozornie sprawa wydaje się prosta – mały samorząd połączony z małym samorządem to duży samorząd, czy też mały przyłączony do dużego, to dalej duży, a i bardziej wydolny.
Sprawa nie wygląda jednak tak jednoznacznie. Dotychczasowe doświadczenia dotyczą głównie przyłączania części gmin do większych organizmów. Niestety, zwykle takie działanie skutkuje korzyściami gospodarczymi dla silniejszego samorządu. W wyniku takiego łączenia dostajemy jeszcze bogatszą metropolię i jeszcze biedniejszą gminę sąsiednią oraz mnóstwo protestów mieszkańców.
Zastanówmy się, jakie korzyści może przynieść mieszkańcom łączenie gmin i z jakimi wyzwaniami jest to związane? Nie bez powodu piszę o mieszkańcach, a nie o urzędach, bo przecież zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, samorząd to ogół mieszkańców.
Lokalna tożsamość
Mieszkańcy mniejszych gmin często odczuwają silne i głębokie związki z lokalną społecznością, co czyni ich identyfikację z miejscem niezwykle ważną. Tak jak napisałem wyżej, samorząd to wspólnota ogółu mieszkańców, która od lat poprzez lokalne organizacje, takie jak koła gospodyń wiejskich, ochotnicze straże pożarne, nawet szkoły i inne instytucje samorządowe budowała lokalną tożsamość.
Tożsamość, która wyróżnia danego mieszkańca od mieszkańca innej gminy, chociażby z tego powodu, że nasze festyny są lepsze, a nasza szkoła jest bardziej kolorowa, itp. Tożsamość to może być nawet coś tak niezauważalnego, jak posiadanie na terenie gminy takiego czy innego sklepu czy kościoła. Nie zapominajmy również o walorach przyrodniczych, które powodują, że nasza wieś jest inna od innych.
Proces łączenia gmin może prowadzić do osłabienia lokalnej kultury, tradycji i tożsamości, co może być szczególnie odczuwalne przez starsze pokolenia, które przynależały do tych społeczności przez całe swoje życie. Nagle stają się częścią innej rzeczywistości, innej przestrzeni. Takie przekształcenia mogą być dla niektórych mieszkańców bolesne i prowadzić do poczucia alienacji.
Im bardziej czujemy się częścią lokalnej społeczności, tym trudniej jest nam pogodzić się ze zmianą.
Komplikacje administracyjne i gospodarcze
Jako podstawowy powód łączenia gmin wskazywana jest potrzeba koncentrowania działań i środków oraz ich lepsze wykorzystanie.
Jeśli łączymy dwie małe gminy po ok. 5 tysięcy mieszkańców (czytaj „biedne”) to oczywiste, że każda z tych gmin może nie być w stanie w sposób satysfakcjonujący rozwiązać swoich problemów. Koszty utrzymania szkół, nowe inwestycje drogowe, ogólna modernizacja życia – ciągle rosną, a budżety gmin nie. Ale czy konsolidacja rozwiąże te problemy? Moim zdaniem nie, a na pewno spowoduje kolejne.
Potrzeby finansowe społeczności nie znikną. W dalszym ciągu konieczne będzie prowadzenie remontów dróg, szkół i innej infrastruktury. Po połączeniu, nowy samorząd będzie miał dwa razy więcej mieszkańców, dwa razy więcej szkół, dróg do odśnieżenia, wodociągów i kanalizacji do utrzymania. A dochody samorządu per capita (liczone na jednego mieszkańca) się nie zmienią. Tak będzie w wypadku połączenia dwóch podobnych do siebie gmin.
Jeśli natomiast jedna z tych gmin będzie większa i „bogatsza”, to w sposób naturalny i demokratyczny w nowej radzie gminy i za biurkiem wójta będą siedzieli przedstawiciele tej „ważniejszej” społeczności. Przyłączeni mieszkańcy będą mieli poczucie krzywdy, a problemy tej „mniejszej” będą marginalizowane i spychane na koniec kolejki.
Proces łączenia gmin wiąże się z reorganizacją struktur administracyjnych, co z kolei stawia przed nowymi władzami wiele wyzwań. Często jest to skomplikowane i kosztowne przedsięwzięcie, które wymaga nie tylko czasu, ale także przydzielenia odpowiednich środków finansowych. Nowe władze mogą napotkać trudności w dostosowaniu się do zmienionych warunków oraz w zarządzaniu nowymi obowiązkami, co może prowadzić do krótkoterminowych problemów z efektywnością administracyjną.
Nierówności w dostępie do usług i konflikt interesów
W wyniku łączenia gmin może dochodzić do powstawania nierówności w dostępie do kluczowych usług publicznych. Mieszkańcy obszarów bardziej uprzywilejowanych mogą zyskać dostęp do lepszej infrastruktury i wyższej jakości usług, podczas gdy mieszkańcy obszarów mniej rozwiniętych, mogą na tym stracić. Spór między dwiema społecznościami będzie się wzmacniał. Jedni będą mieli poczucie krzywdy, drudzy kuli u nogi, hamującej ich społeczność. Tego rodzaju różnice mogą prowadzić do napięć społecznych i poczucia niesprawiedliwości.
Wspólne zarządzanie gminami może prowadzić do konfliktów interesów pomiędzy różnymi grupami mieszkańców, z uwagi na różnorodność ich oczekiwań i potrzeb. Różne gminy mają swoje unikalne priorytety, co może skutkować nieporozumieniami oraz frustracjami w związku z rozdzielaniem środków i podejmowaniem decyzji.
Problemy z reprezentacją
Połączenie gmin może również wpłynąć na sposób, w jaki mieszkańcy są reprezentowani w jednostkach administracyjnych. W nowopowstałej strukturze administracyjnej niektóre grupy mogą czuć się niedostatecznie reprezentowane, co może prowadzić do poczucia marginalizacji i wykluczenia z procesów decyzyjnych. Tego rodzaju sytuacje mogą negatywnie wpływać na zaangażowanie obywateli w życie lokalnej społeczności.
Nowe przepisy prawne związane z łączeniem gmin mogą wprowadzać dodatkowe obciążenia dla administracji lokalnej. Wymagają one nie tylko szybkiego przyswojenia nowych regulacji prawnych, ale także skutecznego wdrożenia ich w praktyce, co może być wyzwaniem dla pracowników administracyjnych.
Proces łączenia gmin może napotykać opór ze strony mieszkańców, którzy mogą obawiać się utraty głosu w sprawach dotyczących ich lokalnych społeczności. Tego typu protesty często wynikają z lęku przed utratą lokalnych tradycji oraz wpływu na decyzje podejmowane w ich imieniu. Sprzeciw społeczny może być bardzo silny i prowadzić do protestów lub innych form manifestacji.
Co zrobić?
Problemy małych gmin, to przede wszystkim problemy finansowe. Te może rozwiązać Sejm, szukając innego sposobu finansowania samorządów. Ten oparty na PIT i CIT faworyzuje duże, bogate społeczności, jednocześnie będąc źródłem finansowania budżetu państwa.
W sposób naturalny mamy dwa podmioty – scentralizowany i rozproszony. W tej konkurencji scentralizowany zawsze wygra. Bezpośrednie dochody samorządu od lat są ograniczane i zastępowane subwencjami. Tak stało się na przykład z oświatą.
Dlatego popieram łączenie, ale nie społeczności, tylko łączenie zarządzania. Ten proces postępuje samorzutnie od lat. Gminy sięgają po usługi zewnętrzne – w energetyce, szkolnictwie, w zakupach materiałów biurowych. Zapewnia to większą efektywność zarządzania, szersze możliwości finansowe dla rozwoju lokalnego, czy lepsze planowanie przestrzenne. Kluczowe jest jednak, aby proces ten był przeprowadzony w sposób transparentny i z uwzględnieniem realnych potrzeb oraz oczekiwań mieszkańców. Dialog z lokalnymi społecznościami oraz staranne planowanie mogą znacząco przyczynić się do sukcesu tego rodzaju przedsięwzięć.
Może w tym miejscu warto podnieść propozycję sprzed lat – by senat zastąpić izbą samorządową, ale to dyskusja na inną okazję.
Jacek Pietrusiak
Fundacja Wspomagania Wsi
