Planowane projekty zmian w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego gmin

Obecny stan prawny korelujący z zagadnieniami ustawy prawo budowlane wskazuje na techniczne i organizacyjne elementy procesu budowlanego oraz związane z tym procesem zadania organów administracji publicznej. Poza zakresem jej regulacji pozostają natomiast zagadnienia gospodarcze dotyczące procesu budowlanego.

PREKONSULTACJE W SPRAWIE ZMIAN W OBSZARZE ZAGOSPODAROWANIA I PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO ZORGANIZOWANE PRZEZ MINISTERSTWO ROZWOJU PRACY I TECHNOGII

Obecny stan prawny korelujący z zagadnieniami ustawy prawo budowlane wskazuje na techniczne i organizacyjne elementy procesu budowlanego oraz związane z tym procesem zadania organów administracji publicznej. Poza zakresem jej regulacji pozostają natomiast zagadnienia gospodarcze dotyczące procesu budowlanego. W szczególności nie reguluje ona stosunków prawnych pomiędzy uczestnikami procesu budowlanego, działających na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie można również nie dostrzec, że w obecnym stanie prawnym obok ustawy – Prawo budowlane, funkcjonuje równolegle kilka innych ustaw, które w sposób szczególny regulują zasady prowadzenia określonego rodzaju inwestycji (np. w zakresie dróg publicznych), głównie upraszczając proces budowlany. Sprawia to, że regulacje prawne dotyczące procesu inwestycyjnego są mało przejrzyste zarówno dla potencjalnych inwestorów, jak i organów administracji publicznej. Istniejący stan prawny nie sprzyja także pobudzaniu aktywności inwestycyjnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że znaczną wadą obecnych regulacji prawnych jest brak ustawowego umocowania do poszukiwania rozwiązań zadowalających wszystkich, których obejmują skutki podejmowanych decyzji w tym rozwiązywania sporów pomiędzy inwestorem a osobami, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Obecny system planowania przestrzennego sprzyja również suburbanizacji pogłębiając proces rozpraszania zabudowy.

NIEKORZYSTNIE SKUTKI OBECNEGO SYSTEMU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO:

Nieład przestrzenny

• Lokalizacja zabudowy na podstawie decyzji WZ jest często niezgodna ze studium, powoduje chaotyczną bezplanową zabudowę ze szkodą dla środowiska i krajobrazu.
• Bezplanowa zabudowa z kolei powoduje gorsze warunki życia mieszkańców poprzez utrudniony dostęp do podstawowych usług i infrastruktury.
• Ucieczka inwestycji mieszkaniowych na tereny podmiejskie powoduje zamieranie centrów miast i starych dzielnic.

Problemy Inwestycyjne

• Problemy inwestycyjne polegające na przeszacowaniu terenów mieszkaniowych w studiach i planach miejscowych z jednoczesnym brakiem możliwości wskazywania rzeczywistych terenów inwestycyjnych gotowych pod zabudowę mieszkaniowa, usługi i przemysł.
• Problemy ze zmianą przeznaczenia terenu na bardziej racjonalne – gminy obawiają się kosztów odszkodowań.
• Nierównomierność rozwoju infrastruktury technicznej co powoduje wysokie koszty dla gmin.
• Nieprzejrzystość i nieprzewidywalność systemu- problemy dla mieszkańców i inwestorów ponieważ instytucja decyzji o WZiZT nie chroni w równym stopniu wszystkich interesariuszy.

Wady instrumentów planistycznych

• Brak spójności pozwalający na dopuszczenie niezgodności decyzji WZ ze studium ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego.
• Długi czas procedowania planów miejscowych zniechęca do ich sporządzania.
• Lokalizacje ważnych inwestycji infrastrukturalnych następują na podstawie specustawy poza systemem planowania przestrzennego, co powoduje obniżenie rangi planu miejscowego jako dokumentu aktu prawa miejscowego.
• Brak możliwości szybkiej ścieżki aktualizacji i to zarówno studium jak i planów miejscowych.
• Uchwalenie planu w żaden sposób nie nakłada obowiązku rozpoczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości nie przekłada się na uporządkowanie ewidencji gruntów, co powoduje blokadę inwestycji.
• Degradacja zasady dobrosąsiedztwa w związku z wydawaniem decyzji o WZ, co powoduje chaos przestrzenny poprzez pogorszenie warunków użytkowania działek sąsiednich.
• Niewystarczająca partycypacja społeczna w procedurze planów i studiów, dywagacje nad gotowymi studiami i planami.
• Długotrwały proces uzgodnień i opiniowania studiów i planów miejscowych.

Oczywiście reforma planowania przestrzennego nie może zmienić ustroju samorządu terytorialnego, ale zmiany ustrojowe samorządu i właściwości organów JST mogą, a raczej powinny być przesłanką do zmian „narzędzi” realizacji zadań samorządu, w tym dot. „spraw ładu przestrzennego”, jednak takich zmian ustrojowych jak dotąd nie wprowadzono.

CELE REFORMY SYSTEMU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO

Przeciwdziałanie rozlewaniu się zabudowy:

• Poprzez wprowadzenie w planie ogólnym obszarów zabudowy z zakazem zabudowy o czytelnych regułach inwestowania.
• Wydawanie decyzji lokalizacyjnych jedynie na określonym w planie ogólnym obszarze uzupełnienia zabudowy.
• Wprowadzenie standardów urbanistycznych określających minimalne wyposażenie terenów inwestycyjnych w infrastrukturę społeczną i techniczną.

Ułatwienia inwestycyjne:

• Wprowadzenie zintegrowanych planów inwestycyjnych jako instrumentu dla inwestorów o randze opowiadającej planowi zabudowy.
• Ujednolicenie terminologii z zakresu planowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego.

Cyfryzacja zagospodarowania przestrzennego:

• Zapewnienie dostępu online do aktualnej kompletnej i wiarygodnej informacji o aktach planowania przestrzennego – ma to zapewnić rejestr urbanistyczny.
• Racjonalizacja gospodarowania przestrzennego poprzez wdrożenie systemu monitorowania zagospodarowania przestrzennego.

Wzmocnienie partycypowania społecznego w procesie planistycznym i ochrony przed ryzykiem:

• Udział interesariuszy w procesie tworzenia projektu dokumentu planistycznego.
• Przejrzystość procedur planistycznych.

Proponowane zmiany w planowaniu przestrzennym wskazują na odejście od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na rzecz strategii rozwoju gminy. Pierwszy z dokumentów określał uwarunkowania oraz określone na ich podstawie kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nowy zamiast kierunków wprowadza cele związane ze stanem istniejącym, czyli diagnoza aktualnej sytuacji społeczno–gospodarczej gminy i uwarunkowań jej rozwoju dającą rozpoznanie obiektywnych okoliczności rozwoju. Nowy dokument wprowadza PLAN OGÓLNY, który ma być uchwalany obowiązkowo dla obszaru całej gminy w jej granicach ewidencyjnych i będzie stanowił akt prawa miejscowego.

Na etapie tworzenia projektu regulacji koniecznym jest określenie relacji pomiędzy strategią rozwoju gminy, a planem ogólnym.
Uwzględniając przyjęte w dokumentach rządowych docelowe zasady dla zbudowania zintegrowanego systemu prowadzenia polityki rozwoju należy przyjąć dla ustalenia tych relacji następujące założenia:

• Zintegrowane planowanie rozwoju będzie prowadzone w ramach jego podstawowych sfer: przestrzennej i społeczno-gospodarczej, traktowanych jako równorzędne komponenty, a instrumentami służącymi jego wdrażaniu będą obligatoryjnie opracowywane zintegrowane strategie rozwoju, opracowywane w zestandaryzowanym układzie.
• Wskazane strategie powinny stanowić podstawę m. in. dla wskazania strategicznych projektów rozwojowych oraz w ramowym ujęciu dla aktów planowania przestrzennego jako głównych elementów koordynacji procesów rozwoju danego terytorium.
• Przy opracowaniu ww. dokumentów wykorzystać należy kompleksowe, okresowe raporty (diagnozy) o stanie zagospodarowania przestrzennego i zmianach w rozwoju społeczno-gospodarczym gmin oraz stale prowadzić monitoring tych zmian (z wykorzystaniem uwarunkowań zagospodarowania ze studiów gminnych i innych dokumentów oraz opracowanie bilansów terenów).
• Opracowując ww. dokumenty, strategia powinna być rozbudowywana w szerokim zakresie partycypacja społeczna, obejmująca przeprowadzanie debat strategicznych i rozbudowanych konsultacji na każdym etapie sporządzania tych dokumentów.

PLAN OGÓLNY

Lokalne planowanie przestrzenne będzie dwuetapowe. Pierwotnym dokumentem planistycznym w gminie będzie plan ogólny, natomiast ustalenia planu ogólnego będzie uzupełniał plan zabudowy, decyzje lokalizacyjne i zintegrowane projekty inwestycyjne.

Ustaleniami Planu ogólnego będą:

• Teren zabudowy: ma być to teren na który może być realizowana zabudowa, bez określania na jaką formę będzie przyjmował dokument stanowiący podstawę lokalizacji tejże zabudowy tzn, czy będzie to plan zabudowy, decyzja lokalizacyjna czy też zintegrowany projekt inwestycyjny.
• Teren uzupełnienia zabudowy: jako obszar wydzielony wewnątrz obszaru zabudowy, na którym realizacja zabudowy może odbywać się w oparciu o DL(decyzja lokalizacyjna).
• Lokalizacja podstawowej infrastruktury technicznej w tym transportowej – chodzi tu głównie o obsługę większych skupisk zabudowy takich jak jednostki sąsiedzkie.
• Strefy funkcjonalne – mają kształtować strukturę funkcjonalno-przestrzenną o relatywnie wysokim poziomie ogólności.
• Jednostki urbanistyczne – będą to obszary wyznaczające minimalny zasięg planu zabudowy i potencjalnie jako obszar normowania np. parametrów zabudowy.

Wydawanie DL na być możliwe wyłącznie w ramach uzupełnienia zabudowy na obszarach które są w pełni wyposażone tj. w wysokim stopniu zainwestowanego otoczenia.

KRYTERIA WARUNKUJĄCE WYDANIE DL:

• Zwartość zabudowy, która ma być określona analogicznie do rozwiązań przyjętych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
• Dostęp do drogi publicznej.
• Dostęp do sieci uzbrojenia terenu.
• Zgodność z standardami urbanistycznymi określającymi minimalną obsługę terenów w infrastrukturę społeczną.

Pod uwagę w procesie projektowania zmian dotyczących planowania przestrzennego brane są dwa warianty wydawania DL.

Wariant I

• Wydawanie decyzji lokalizacyjnej wyłącznie na obszarze uzupełnienia zabudowy wyznaczonym w planie ogólnym.
• Uwarunkowane byłoby to analizą kryteriów dla całej gminy na etapie przygotowania projektu PO.
• Zasięg obszaru byłby zamrożony do czasu aktualizacji PO.
• Ocena dostępności do drogi publicznej i uzbrojenia technicznego opierałaby się na uproszczeniu, że bliskość infrastruktury jest tożsama z możliwością przyłączenia.
• Informacja o tym gdzie można wydać DL byłaby przejrzysta i ogólnie dostępna.

Tak przeprowadzony proces dotyczący wydania DL praktycznie dla wszystkich postępowań kończyłby się wydaniem DL.

Wariant II

• Warunkiem wydania DL byłyby wyłącznie kryteria ustawowe bez wyznaczania obszaru w PO.
• Analiza kryteriów odbywałaby się każdorazowo po wpłynięciu wniosku o wydanie DL.
• Analogicznie znacznie więcej postępowań kończyłoby się wydaniem decyzji odmownej.

To rozwiązanie eliminuje problem dezaktualizacji obszaru uzupełnienia zabudowy w PO, pozwala również na dokładniejszą niemalże zindywidualizowaną ocenę faktycznej dostępności do drogi publicznej i uzbrojenia terenu. Takie rozwiązanie w związku z określeniami ustawowymi nie daje jednoznacznej informacji, gdzie można starać się o wydanie DL.

Bardzo ważnym zagadnieniem do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia delimitacji terenów zabudowy tzn. czy plan ogólny powinien określać granice terenu uzupełnienia zabudowy, czyli terenu na którym warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji administracyjnej. Wstępne ustalenia wskazują, że powinno odbywać się to w oparciu o analizy w rozróżnieniu osobnych kryteriów dla terenów wiejskich i miejskich. Do rozstrzygnięcia pozostaje również określenie zwartości zabudowy i tutaj konieczne jest wskazanie różnicowania kryteriów czy to za pomocą algorytmów w zależności od stref w kontekście obszarów rolniczych, wiejskich podmiejskich i miejskich. Wskazane parametry przestrzenne należy również właściwie osadzić w różnicowaniu regionalnym, w charakterystyce kształtowania terenów zabudowy, także dla niektórych województw kryterium zwartości zabudowy wynikać będzie wprost z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wydaje się mało adekwatne.

Zmiany dotyczące planowania przestrzennego automatycznie mają wymusić zmiany finansowania planowania poprzez wprowadzenie zmian w opodatkowaniu nieruchomości. Aktualnie opodatkowanie nieruchomości jest oparte o nieaktualne dane ewidencji gruntów czy kwestie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej „tylko pod budynek”.

Zgodnie z planowanym wprowadzeniem Zintegrowanych Projektów Inwestycyjnych jako formy i narzędzia planu zabudowy, zostanie zdjęte z gminy ryzyko finansowe odszkodowań oraz kosztu planu, nakładów na budowę infrastruktury do określonego limitu i krótka ścieżka zmiany istniejącego MPZP lub wprowadzenia elementu planowania na danym terenie pod potrzeby gminy i/lub inwestorów.

Rozważa się również „bezodszkodowawczą” weryfikację przeznaczenia terenów z planów miejscowych poprzez podatek od nieruchomości który byłby płacony od przeznaczenia określonego w planie. Obecne przepisy ustawy o PIZP nie dają podstawy do odszkodowań za każdą decyzję o WZ uchyloną po uchwaleniu MPZP zgodnie z art. 63. 4. Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy.

Poruszono również kwestie wprowadzenia podatku katastralnego. Istotną jest kwestia dotycząca sytuacji obowiązku jego powstania. Czy wtedy, kiedy właściciel nieruchomości występuje do gminy o zmianę przeznaczenia terenu – czy wtedy, gdy gmina zmienia przeznaczenie nieruchomości wbrew woli właściciela? Rodzi to kolejne pytania dotyczące tego, czy gmina ma zgodzić się na pozostawienie obszarów z niezagospodarowanymi terenami w obszarze zwartej zabudowy (w tym w obszarach śródmiejskich), bo taka jest wola właściciela. Wszystkie w/w kwestie będą tematem kolejnych spotkań, które w sytuacji obowiązku ratyfikacji Krajowego Planu Odbudowy są kluczowe i będą stanowiły fundament jego implementacji.

***