Współpraca samorządu lokalnego i organizacji pozarządowych na rzecz dobra wspólnego

Od kilku lat Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce w ramach Programu Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności „Działaj Lokalnie” tworzy sieć Lokalnych Organizacji Grantowych – LOG, specyficznych organizacji pozarządowych, które wspierają rozwój aktywności obywatelskiej na swoim terenie[1].

Ich podstawową funkcją jest mobilizowanie aktywności obywatelskiej i finansowanie inicjatyw, które chcą realizować mieszkańcy. Pełniąc taką właśnie rolę Lokalne Organizacje Grantowe podejmują współpracę z samorządami lokalnymi, dla których aktywność obywateli, służąca przecież lepszemu zaspokajaniu ich potrzeb, jest jednym z ważnych zadań. Obecnie 52 Lokalne Organizacje Grantowe w całej Polsce co roku organizują konkursy dotacyjne, służące wyłonieniu najlepszych projektów w ramach wspólnej formuły „Działaj Lokalnie”.

Konkursy są więc rozstrzygane lokalnie, ale mają wspólne zasady, procedury i standardy działania. Od początku realizacji Programu, to jest od 2000 roku, w całym kraju wspartych zostało ponad 2 tysiące projektów lokalnych na łączną kwotę ponad 11 milionów złotych. Projekty dotyczą bardzo różnych sfer życia lokalnego, od kultury poprzez edukację czy pomoc społeczną, na rozwoju gospodarczym kończąc. Ich wspólną cechą jest aktywizowanie lokalnych społeczności wokół różnych celów o charakterze dobra wspólnego i przyczynianie się do rozwiązania określonego lokalnego problemu lub zaspokojenia pewnej potrzeby mieszkańców.

Lokalne Organizacje Grantowe, dzięki stałej obecności w swoich społecznościach zapewniają dobre rozpoznanie rzeczywistych problemów i efektywne rozdysponowanie środków finansowych. Dzięki nim, środki finansowe trafiają do najmniejszych organizacji i grup nieformalnych, które często są jedynymi z nielicznych ośrodków aktywności społecznej. Działania Lokalnych Organizacji Grantowych  dostarczyły wielu doświadczeń dotyczących ich współpracy z samorządem lokalnym. Kilka najważniejszych z nich starałem się zawrzeć w tym artykule, bo sądzę, że mogą być one z pożytkiem wykorzystane w rozwijaniu relacji organizacji pozarządowych i samorządów lokalnych.

Podstawa współpracy: wzajemne kontakty

Niezależnie od tego, jakie formy przybierze współpraca, jej podstawą i punktem wyjścia jest wzajemne komunikowanie się. Bez bieżącej wymiany informacji, bez wzajemnych kontaktów trudno wyobrazić sobie możliwość rzeczywistego współdziałania, zwłaszcza między – tak różnymi pod względem formalnym, pod względem mechanizmów i kultury działania – podmiotami jak: samorząd lokalny i organizacja pozarządowa.

Jeżeli potencjalni partnerzy niewiele wiedzą o sobie nawzajem, to trudno wyobrazić sobie, aby mogli rzeczywiście ze sobą współpracować. Wymiana informacji pozwala wzajemnie się poznać i zrozumieć pobudki, intencje i możliwości działania obu stron. Pozwala zweryfikować różne stereotypy, które często zniechęcają do podjęcia współpracy. A jest ich wiele, na przykład wśród organizacji pojawia się często obraz samorządu, który właściwie dowolnie, wedle własnego uznania rozdysponowuje środki publiczne, na dodatek właściwie nieograniczone. Samorządy z kolei mają często przekonanie, że organizacje pozarządowe działają ponad prawem, albo że działają wedle zasady „ze mną grzecznie, bo ja społecznie”. To tylko kilka przykładów – takich wzajemnych, fałszywych przekonań jest więcej, a jedyny sposób, żeby je zmienić to wymiana informacji.

Drugi, istotny wymiar komunikowania się to poznanie faktycznych możliwości działania obu stron. To jest szczególnie ważne w relacjach samorząd-organizacje pozarządowe, bo choć obie strony realizują nierzadko wspólne cele, to pełnią jednak inne role w życiu publicznym, mają także inne prawa i obowiązki. Często samorządowcy nie znają dobrze „świata” organizacji pozarządowych i odwrotnie, organizacje niewiele wiedzą o tym, wedle, jakich zasad funkcjonuje samorząd.

Trzeci wymiar to wzajemnie pytanie się o zdanie w sprawach, które są ważne dla obu stron. Inaczej mówiąc wzajemne konsultacje. Samorząd może to robić w różnych formach, nie ma tu sztywnych, narzuconych prawem zobowiązań. Oznacza to z jednej strony możliwość stosowania różnych form i sposobów wzajemnego konsultowania się, z drugiej jednak to, czy konsultacje są w ogóle przeprowadzane zależy wyłącznie od dobrej woli władz samorządowych. Jednym z nielicznych wyjątków, jest wprowadzony ostatnią nowelizacją ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów samorządowych programów współpracy[2].

W przypadku LOG, a także innych organizacji pozarządowych najczęściej konsultacje realizowane są poprzez zapraszanie ich przedstawicieli do komisji, rad konsultacyjnych powoływanych przez samorządy, czy też zapraszanie na spotkania zarządów gmin czy powiatów poświęcone tematom ważnym z punktu widzenia organizacji. Coraz częściej samorządy wykorzystują także Internet, po to, aby tą drogą zbierać opinie, na przykład na temat wspomnianych programów współpracy.

Konsultacje, zwłaszcza w przypadku LOG, często mają charakter roboczy i służą na przykład skoordynowaniu działań planowanych przez obu partnerów. Należy także pamiętać, że konsultacje odzwierciedlają wzajemne zaufanie obu stron, stąd nie powinien być to proces jednostronny. Organizacje również powinny ze swojej strony okazać to zaufanie i wsłuchać się w opinie i zdanie samorządu. W przypadku LOG taką najczęstszą formą konsultacji z samorządem, poza wspomnianymi ustaleniami roboczymi, jest zapraszanie przedstawicieli samorządu do rad programowych, czy komisji grantowych.

Czwarty wymiar komunikowania się to budowanie wzajemnych relacji w wymiarze interpersonalnym, ludzkim. We wzajemnych kontaktach uczestniczą określone osoby, od ich otwartości, życzliwości, kompetencji w dużej mierze zależą relacje instytucji, które te osoby reprezentują. Ma to znaczenie zwłaszcza w mniejszych społecznościach, gdzie wszyscy się znają i gdzie podstawą wzajemnych kontaktów są relacje osobiste. Wzajemne komunikowanie się jest podstawą do budowania wzajemnego zaufania zarówno w wymiarze ludzkim, jak i instytucjonalnym. A to zaufanie jest często czynnikiem decydującym o podjęciu współpracy.

Współpraca finansowa

Z perspektywy LOG to niezwykle ważna forma współdziałania, bo podstawową ich funkcją jest finansowe wspieranie działań obywatelskich. To wsparcie może być o wiele skuteczniejsze i szersze przy zaangażowaniu środków samorządowych. Zwłaszcza, że cele konkursów grantowych organizowanych przez Lokalne Organizacje Grantowe wpisują się w zadania samorządów lokalnych.

Ta forma współpracy jednak okazuje się bardzo trudna w praktycznej realizacji z dwóch powodów. Pierwszy to konieczność przekonania samorządów do tego, aby pieniądze publiczne były wydatkowane w oparciu o stworzone przez organizacje społeczne zasady i procedury. Nie zawsze się to udaje, choć w wielu przypadkach LOG odnoszą na tym polu sukces, przede wszystkim poprzez pokazanie samorządom, że stosowane przez nie zasady i procedury grantowe sprawdzają się w praktyce, przynoszą efekty w postaci wielu zrealizowanych inicjatyw obywatelskich, a także gwarantują skuteczność i efektywność wykorzystania przeznaczonych na ich realizację środków.

Drugi powód był do niedawna podstawową barierą w podejmowaniu współpracy finansowej pomiędzy LOG a samorządami. Możliwości wspierania finansowego działań grantodawczych Lokalnych Organizacji Grantowych, podobnie jak innych organizacji pozarządowych, przez samorządy lokalne jest ograniczona prawem. Samorządy nie mogą w tym zakresie stosować formuł wykraczających poza te, które określone są w ustawach. A w prawie brak było stosownych zapisów umożliwiających zaangażowanie środków samorządowych w konkursy grantowe organizowane przez organizacje pozarządowe.

Samorząd, nawet gdyby chciał, nie mógł bezpośrednio przekazać LOG środków na dofinansowanie realizowanych konkursów grantowych, niezależnie od tego, czy były one w pełni zgodne z wymaganiami samorządu. W świetle obowiązującego prawa samorząd nie mógł bowiem przekazać odpowiedzialności za realizację zadania publicznego, jakim jest np., konkurs grantowy, innemu podmiotowi. Samorządy i LOG zmuszone były zatem do realizacji trudnych logistycznie formuł wzajemnego koordynowania i uspójniania konkursów dotacyjnych, aby pieniądze z obu źródeł mogły pracować razem.

Sytuacja zmieniła się dzięki wspomnianej nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Obecnie w ustawie przewidziano zarówno możliwość powierzania organizacjom pozarządowym w trybie konkursowym obsługi programów dotacyjnych realizowanych przez samorządy, jak i możliwość przekazania całości odpowiedzialności za realizację takich konkursów. Ta zmiana powinna od przyszłego roku radykalnie ułatwić współpracę finansową pomiędzy samorządami a LOG, a także innymi organizacjami pozarządowymi.

Partnerstwo dla dobra wspólnego

Partnerstwo lokalne to najbardziej trwała, choć zdecydowanie najtrudniejsza w realizacji formuła współpracy. W ramach Programu „Lokalne Partnerstwa Polsko – Amerykańskiej Fundacji Wolności” udało się wypracować nowy sposób podejścia do budowania partnerstwa, który od dwóch lat jest sprawdzany przez Lokalne Organizacje Grantowe[3].

Partnerstwo jest inicjowane przez LOG i obejmuje przede wszystkim samorządy lokalne, instytucje samorządowe (np. szkoły, biblioteki, domy kultury), inne organizacje społeczne, przedsiębiorców, liderów lokalnych. Spoiwem partnerstwa jest dobro wspólne mieszkańców danej społeczności, dobro – które łączy partnerów i pozwala działać razem, pomimo różnic pomiędzy nimi. Partnerstwo wymaga więc zrozumienia, że jest wspólna przestrzeń publiczna, np. gmina, za którą odpowiadają wszyscy ci, którzy z niej korzystają: mieszkańcy i ich organizacje, władze lokalne, instytucje publiczne, przedsiębiorcy. I tylko wspólne działanie ich wszystkich daje szanse na pełne zaspokajanie potrzeb społecznych mieszkańców tejże gminy.

Partnerstwo wymaga także dostosowania własnych celów i dążeń do celów i dążeń innych partnerów, po to, aby wspólnie zrealizować cele, które są ważne dla społeczności lokalnej, na rzecz której działa partnerstwo. Partnerstwo zatem oznacza wspólne decyzje, działania, wspólną odpowiedzialność, wkład każdego z partnerów i korzyści, które każdy z partnerów osiąga. Partnerstwo to także równorzędność partnerów. Nie oznacza to, że np. stowarzyszenie nabywa takie uprawnienia jak samorząd lokalny, tylko dlatego, że są razem w partnerstwie. Ale oznacza, że w zakresie działań realizowanych w ramach partnerstwa głos stowarzyszenia i samorządu jest równy. Wszystkie działania są tu podporządkowane głównemu celowi, jakim jest dobro wspólne. Nie chodzi tu zatem o eliminowanie, czy też rozwiązywanie problemów, ale o tworzenie pewnej wartości dodanej.

Dzięki temu działania mają charakter pozytywny, nastawiony na tworzenie, a nie niszczenie, na budowanie, a nie „łatanie dziur”. Co więcej, to od danej społeczności zależy, co chce budować, co chciałaby współtworzyć. Specyfika dobra wspólnego polega na tym, że trudno jest je tworzyć, bo każdy może z niego korzystać, niezależnie, czy bierze udział w jego budowaniu, czy nie.

Zadaniem LOG jest nie tylko zainicjowanie partnerstwa, ale także doprowadzenie do wspólnego poszukania tego dobra wspólnego, które jest ważne dla mieszkańców, ale także dla partnerów, i które będzie przedmiotem ich wspólnego działania. Nie muszą być to rzeczy wielkie, to może być na przykład ogólnodostępny park, świetlica czy droga, którą będzie można dojechać do miasta powiatowego.

Takie partnerstwa powstały dotychczas w ośmiu miejscach w Polsce. Każde zupełnie inaczej definiowało wspólne dobro swojej gminy.

Ww Zaleszanach na Podkarpaciu partnerstwo uznało, że ich wspólnym dobrem jest aktywna młodzież i warto dawać pieniądze na jej najciekawsze pomysły.

W Rakszawie (podkarpackie) dobrem wspólnym była historia – uczestnicy projektu ze wsparciem mieszkańców odtworzyli osadę sprzed kilku tysięcy lat.

W Żywcu postawiono na czyste powietrze, zanieczyszczane przez mieszkańców, którzy palili w piecach śmieci.

W projektach uczestniczyło od kilku do ponad 50 partnerów (Masyw Śnieżnika), przede wszystkim samorządy lokalne, szkoły, biblioteki, domy kultury, organizacje społeczne. Każde partnerstwo podjęło działania służące realizacji wspólnie zdefiniowanego dobra wspólnego. W sposób zupełnie naturalny pozwoliło to skupić potencjał poszczególnych partnerów na realizacji wspólnych działań i osiąganiu wspólnych celów.

Fundamenty współpracy między organizacjami i samorządami

Niezależnie od tego czy organizacje i samorządy budują dopiero wzajemne relacje, czy zacieśniają współpracę finansową, czy budują partnerstwo lokalne, doświadczenia lokalnych organizacji grantowych wskazują na kilka fundamentalnych zasad, bez których trudno o współdziałanie. Najważniejsze z nich to:

• określenie jasnych, akceptowalnych dla organizacji i samorządu celów, które mają być realizowane dzięki współpracy; cele te powinny łączyć partnerów, a przede wszystkim odnosić się do potrzeb mieszkańców, bo one są dla obu stron najważniejsze,
• rzeczywista chęć do współpracy, ponoszenia odpowiedzialności za wspólne działania oraz za dostosowywanie własnych pragnień do dążeń partnerów,
• domniemanie dobrej woli partnerów,
• podmiotowe podejście do partnera, nie traktowanie współpracy z nim jedynie jako sposobu załatwienia określonej sprawy, np. pozyskania samorządowych pieniędzy przez organizację, czy zdobycia potencjalnego elektoratu przez samorządowców,
• otwartość na partnera, wsłuchiwanie się w jego racje i poglądy i poszukiwanie consensusu, porozumienia umożliwiającego współpracę,
• cierpliwość i wytrwałość, bo z reguły dochodzenie do porozumienia i nawiązanie trwałej współpracy wymaga czasu i napotyka na wiele trudności.

Organizacje pozarządowe powinny mieć także świadomość, że samorząd działa w granicach wyznaczonych mu przez ustawy i że musi myśleć w kategoriach interesu zbiorowego mieszkańców, w tym także zaspokajania i godzenia potrzeb różnych grup obywateli.

Samorząd z kolei powinien patrzeć na organizacje pozarządowe nie tylko z punktu widzenia profesjonalnych dostawców usług, czy dóbr zaspokajających potrzeby mieszkańców, ale także poprzez pryzmat konstytucyjnej zasady pomocniczości, której organizacje są urzeczywistnieniem. Czasami ważniejszy od tego, czy organizacja jest profesjonalna jest fakt, że jest ona jedynym sposobem i formą aktywizowania mieszkańców, budowania więzi pomiędzy nimi, tworzenia przestrzeni dla wspólnych działań.

Autor: Tomasz Schimanek, polityk społeczny, związany od kilkunastu lat z organizacjami pozarządowymi, ekspert Akademii Rozwoju Filantropii w Polsce